剛剛過去的2016年是“十三五”規(guī)劃的開局之年，也是新型城鎮(zhèn)化深入推進之年。新的一年里，切實有效推動城鎮(zhèn)化建設，需要將因地施策與統(tǒng)籌發(fā)展結合起來，引導各地協(xié)調發(fā)展—— 剛剛過去的2016年是“十三五”規(guī)劃的開局之年，也是新型城鎮(zhèn)化深入推進之年。這一年，農業(yè)轉移人口市民化制度不斷完善，作為新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的城市群規(guī)劃相繼出臺，特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設也蓬勃發(fā)展。
在京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合創(chuàng)新中心與北京大學政府管理學院不久前舉辦的“中國城市政策與管理暨京津冀協(xié)同發(fā)展新年論壇（2017）”上，有關專家表示，在推動戶籍人口市民化的過程中，必須因地制宜，既尊重農民進城意愿，也要增強地方政府吸納農業(yè)轉移人口的能力。同時，要更加注意統(tǒng)籌發(fā)展，破除中小城市發(fā)展瓶頸，關注非城市群地區(qū)發(fā)展。
轉移人口市民化要因地施策
加快農業(yè)轉移人口市民化，是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要任務，是破解城鄉(xiāng)二元結構的根本途徑，也是擴內需、調結構的重要抓手。
2016年，農業(yè)轉移人口市民化制度不斷完善。在一系列政策舉措的推動下，地方政府吸納農業(yè)轉移人口的意愿和能力有所增強，農業(yè)轉移人口在城市落戶的積極性也在提高。據估算，2016年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率有望比上年提高一個百分點以上。
“新型城鎮(zhèn)化的本質就是人的城鎮(zhèn)化。”中國社會科學院農村發(fā)展研究所所長魏后凱說，在過去很長一段時間里，我國城鎮(zhèn)化過程中確實存在以物為核心的城鎮(zhèn)化傾向，有些地方只建樓不管人，有些地方只要土地不要人，導致土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，市民化比較滯后。
“推進新型城鎮(zhèn)化建設，首先要推動農業(yè)轉移人口市民化。”魏后凱說，大量農民工進城就業(yè)，卻不能享受與市民同等的待遇，這對城鎮(zhèn)化的發(fā)展十分不利。中央已經把推進農業(yè)轉移人口市民化放在優(yōu)先位置。從實踐看，有些地方在轉移人口市民化方面仍然表現出意愿不強，因此，有關部門應進一步采取措施，建立吸納農業(yè)轉移人口與政績掛鉤的考核機制。
中國城市規(guī)劃設計研究院院長楊保軍指出，當前我國人口流動趨于平衡，人地均衡關系處在動態(tài)平衡狀態(tài)，城鎮(zhèn)化正在從過去高速發(fā)展轉向中高速發(fā)展。
“從經濟增長速度來看，中西部地區(qū)經濟保持較快增長，對人口的吸引力進一步加強，東部地區(qū)的北京、上海、浙江、廣東經濟增速在換擋，吸引外來勞動力的增速也在放緩。”楊保軍分析認為，目前東部省份的城鎮(zhèn)化并沒有完成，這些地區(qū)仍有較強的城鎮(zhèn)化動力；中西部的長江沿線、“一帶一路”沿線省份的城鎮(zhèn)人口仍有較大增長空間，而青海、西藏等地區(qū)城鎮(zhèn)人口增量相對有限；東北省份受經濟增長疲軟等因素影響，城鎮(zhèn)化動力相對不足。
針對當前我國中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程加快，“東西”問題緩解，“南北”問題凸顯的狀況，楊保軍建議，在推動人口城鎮(zhèn)化的進程中，應該因地施策：針對人居環(huán)境不適宜的地區(qū)，需要注意積極改善人居條件，在穩(wěn)定人口規(guī)模的同時，引導人口優(yōu)化布局；人居環(huán)境適宜但人口過度集中地區(qū)應根據資源環(huán)境承載能力來調節(jié)城市規(guī)模，引導人口疏解和轉移；人居環(huán)境適宜但生態(tài)脆弱敏感地區(qū)要重點提升人居建設水平，加強生態(tài)保護與污染防治，引導人口向交通條件更好、生態(tài)承載能力更強的地區(qū)集聚；對于適合人口進一步集聚的地區(qū)，則要加強土地節(jié)約集約利用，提高地區(qū)承接人口集聚的能力，使土地規(guī)模擴張與人口集聚相匹配。
注重大中小城市協(xié)調發(fā)展
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確，要根據資源環(huán)境承載能力構建科學合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，以綜合交通網絡和信息網絡為依托，科學規(guī)劃建設城市群。
專家指出，城市群是我國城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，我國的城市群占國土面積的20%，聚集了70%的城鎮(zhèn)人口。2016年，國務院先后批準實施了長三角、長江中游、中原等5個城市群發(fā)展規(guī)劃，明確了成都、武漢、鄭州等一批新的國家中心城市。
中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華表示，如果大城市、特大城市壟斷了中小城市的全部優(yōu)質資源，特大城市、大城市的“城市病”會越來越嚴重，而中小城市的發(fā)展則會越來越喪失動力，最后影響到城鎮(zhèn)化的進程。
中國科學院地理資源所區(qū)域與城市規(guī)劃研究中心主任方創(chuàng)琳指出，在推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，必須引導發(fā)展城市群，嚴格控制超大、特大城市，合理發(fā)展大城市，積極發(fā)展小城市，形成大中小城市共同發(fā)展的新格局。
“未來比較理想的狀態(tài)，應該是形成一個大中小城市協(xié)調發(fā)展的新金字塔形城市發(fā)展空間格局?！狈絼?chuàng)琳說，從新金字塔形格局看，未來應該建成10個左右超大城市，20個左右的特大城市，100個互聯(lián)網大城市，200多個小城市、將近2萬個鎮(zhèn)。
方創(chuàng)琳還表示，當前，我國城市群建設正在形成高效集聚、高速增長，但需要警惕的是，一些城市群的發(fā)展有著明顯的行政色彩，一些地方明顯夸大了城市群的地位，反而影響了城市群的科學發(fā)展。
統(tǒng)籌廣大非城市群地區(qū)發(fā)展
在城市群以外的地區(qū)，集聚了全國30%的城鎮(zhèn)人口，占我國國土面積的80%?！霸谕七M城鎮(zhèn)化過程中，城市病跟農村病統(tǒng)籌治理，城市繁榮、城市的發(fā)展不能建立在農村衰落、農村衰敗基礎上?！蔽汉髣P說。
“這些地區(qū)自然和文化資源往往富集，但是經濟發(fā)展相對滯后，而且覆蓋大部分貧困縣，我們需要謀求差別化的特色發(fā)展道路，幫助這些地區(qū)加快發(fā)展步伐，提升廣大人民群眾的生活水平?！睏畋＼娬f。
記者了解到，在推動非城市群地區(qū)的發(fā)展中，國外已經積累了一些經驗。其中，日本提出了構建魅力觀光區(qū)，主要基于傳統(tǒng)文化、文化遺產、自然等區(qū)域資源的挖掘和活用，構建富含個性和高度國際競爭力的觀光地區(qū)，用觀光區(qū)塑造這些地區(qū)的發(fā)展特色，振興旅游觀光，帶動區(qū)域發(fā)展活力。英國劃分了463個自然風景優(yōu)美區(qū)，覆蓋了全國18%的鄉(xiāng)村。美國則創(chuàng)建了國家公園制度。
楊保軍建議，我國應積極構建國家魅力景觀區(qū)，把自然與文化資源富集、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村特色鮮明的區(qū)域發(fā)展成為面向休閑消費需求、具有國際影響力的廣域地區(qū)，鼓勵這些區(qū)域加快發(fā)展旅游經濟，同時，加大公共基礎設施建設投入，強化這些地區(qū)在服務設施領域的互聯(lián)互通和承載能力；加強財政支持，構建更加科學有效的生態(tài)補償機制。
也有專家建議，應該加快推進特色小鎮(zhèn)建設，特別是大城市、特大城市周邊區(qū)域，要加快提升小城鎮(zhèn)的承載功能，接受城市二三產業(yè)的擴散、輻射和帶動，促進周邊農村基礎設施和公共服務的發(fā)展，吸納農村勞動力就業(yè)，實現城鄉(xiāng)產業(yè)融合，使城市文明迅速擴展到農村，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實現協(xié)調發(fā)展。
（責任編輯：籍俊霞）
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